【媒体解读】做好河湖岸线规划，科学指导岸线保护与利用

编者按：河湖管理工作中经常会出现河湖岸线、岸线保护区等“线”和“区”的名称，但具体的含义和功能大家可能还不太了解。目前，河湖管理经常提到的“线”和“区”主要是服务于水利部门，用来明确河湖管理的范围和作为监管实施的依据。自2016年全面推行河湖长制以来，强化河湖水域岸线的空间管控已成为河湖长制从“有名”到“有实”再到“有能”的重要抓手，也成为各级河湖长制工作考核的重要指标。

一、什么是河湖岸线

河湖岸线是指河流两侧、湖泊周边一定范围内水陆相交的带状区域，与水、陆的界线分别是临水控制线、外缘边界线（简称“二线”）。同时，为指导河湖岸线的合理开发利用，根据岸线资源的自然和经济社会功能属性不同，将岸线资源划分为岸线保护区、岸线保留区、岸线控制利用区和岸线开发利用区4个区段（简称“四区”）。

二线：

临水控制线：

根据稳定河势、保障河道行洪安全和维护河流湖泊生态等基本要求，在河流沿岸临水一侧顺水流方向或湖泊（水库）沿岸周边临水一侧划定的岸线带区内边界线。

外缘边界线：

根据河流湖泊岸线管理保护、维护河流功能等管控要求，在河流沿岸陆域一侧或湖泊（水库）沿岸周边陆域一侧划定的岸线带区外边界线。

此外，对于有堤防的岸段，部分地区考虑到河道防洪管理需求，将堤防工程临水侧堤顶线划定为堤顶控制线。

四区：

岸线保护区：

指岸线开发利用可能对防洪安全、河势稳定、供水安全、生态环境、重要枢纽和涉水工程安全等有明显不利影响的岸段。

岸线保留区：

指规划期内暂时不宜开发利用或者尚不具备开发利用条件、为生态保护预留的岸段。

岸线控制利用区：

指岸线开发利用程度较高，或开发利用对防洪安全、河势稳定、供水安全、生态环境可能造成一定影响，需要控制其开发利用强度、调整开发利用方式或开发利用用途的岸段。

岸线开发利用区：

指河势基本稳定、岸线利用条件较好，岸线开发利用对河势稳定、防洪安全、供水安全以及生态环境影响较小的岸段。

值得关注的是，目前在水利部2019年印发的《河湖岸线保护与利用规划编制指南（试行）》（办河湖函〔2019〕394号）中，采用的是“二线四区”的做法。个别省份如广东省根据地域特点，在水利部印发的岸线规划编制指南的基础上，将“二线四区”调整为“三线三区”，主要增加了堤顶控制线，同时未采用岸线开发利用区。

二、河湖岸线有什么作用

岸线是特殊的土地资源，也是重要的自然资源。

一是岸线关乎河势稳定，对涉及河势敏感区岸段加以保护，是保障河流健康，维持河流基本功能的重要前提。

二是岸线关乎防洪安全，合理地保护与利用岸线，给防洪工程留有一定的建设空间，可以提升防御洪水的能力。

三是岸线关乎供水安全，对涉及水源保护区的岸线应加以保护，以保障日常生产生活用水。

四是岸线关乎生态安全，是各种水生动植物栖息的主要场所，将划入自然保护区与生态敏感区中的岸线进行相应的保护，以保障生态系统的健康和完整。

同时，岸线也是最普惠的民生福祉和公共资源，尤其在经济发展水平较高的地区，对于岸线开发利用的需求普遍较大。

三、怎么编制河湖岸线规划

1.编制依据

编制河湖水域岸线保护与利用规划是强化水域岸线空间管控的重要抓手，可切实保障河湖防洪安全、河势稳定、供水安全和生态安全。目前规划编制的主要依据是水利部在2019年印发的《河湖岸线保护与利用规划编制指南（试行）》（办河湖函〔2019〕394号），此外，个别省份会单独印发编制规范文件，如广东省印发了《广东省河道水域岸线保护与利用规划编制技术细则》，也是当地河湖水域岸线保护与利用规划编制的重要依据之一。

2.规划内容

主要包括：岸线保护与利用现状分析、岸线保护与开发利用控制条件分析、岸线规划目标确定、岸线边界线划定和岸线功能区划分、岸线管理要求制定、规划环境影响评价以及岸线规划实施保障措施制定等。

3.规划编制方法

（1）对河湖岸线开展调研、资料收集与整理，在此基础上，分析岸线保护和利用现状，识别岸线保护与利用存在的问题；

（2）结合防洪安全、河势稳定、供水安全、生态安全等方面的保护要求以及经济社会发展对岸线利用的需求，提出岸线保护与利用的控制条件；

（3）按照有关法律、法规、规程规范和相关规划的要求，确定岸线管控目标；

（4）以稳定河势、保障河道行洪安全和维护河流健康生命为基本要求规划临水控制线、外缘边界线和堤顶控制线等岸线控制线；

（5）考虑河湖岸线的自然属性、经济社会功能属性以及保护和控制利用要求，对不同功能定位的岸线区段进行岸线保护区、岸线保留区、岸线控制利用区等功能区划分；

（6）结合各岸段保护与控制利用要求，针对各岸线功能区和边界线提出管控措施；

（7）最后进行环境影响分析和提出规划保障措施。